La Corrupción En Los Procesos De
Adquisiciones Del Estado
La Descentralización Del Estado Como Política Contra
La Corrupcion1
Ivan Finot
Experto en Política Social, Descentralización y Modernización del Estado
ILPES, Santiago, Chile
1. La descentralización del Estado en América Latina
Después de una prolongada tendencia a centralizar en los gobiernos nacionales tanto decisiones propiamente políticas como aquellas que podían ser realizadas a través de la competencia económica, se observa actualmente una propensión contraria a transferir funciones antes centralizadas tanto a empresas privadas como a gobiernos subnacionales. De hecho, el proceso centralizado había hecho de los gobiernos nacionales los actores fundamentales en el proceso de asignación de recursos pues su intervención en la economía no se redujo a la producción de bienes y servicios sino intervino activamente en la formación de precios del resto de las actividades productivas. El Estado actuaba de esta manera en estrecha relación con los grupos económicos dominantes de cada país que recibían un trato privilegiado respecto a otros sectores2, particularmente a los no organizados.
El centralismo, de la misma manera que en los países desarrollados permitió el surgimiento del Estado de bienestar, en América Latina tuvo beneficios innegables (Palma, 1985) pero, primero la crisis de la deuda y más adelante la necesidad de competir nacionalmente en un mundo globalizado, revelaron una debilidad fundamental del sistema: su ineficiencia que, en el caso de la región, en gran medida había sido compensada por una creciente dependencia de recursos extremos y, probablemente, de aquellos provenientes del narcotráfico. La principal explicación de este extremo seria que en lugar de mecanismos de legítima asignación política para la provisión de bienes públicos en función del bien común, en muchos casos ellos fueron sustituidos por procedimientos administrativos que alimentaron el clientelismo heredado culturalmente de la época de la Colonia.
La reacción espontánea desde los primeros síntomas de la crisis fue centralizar aún más, lo que implicó que el funcionamiento del Estado fuera cada vez más3, excluyendo (llegando en la mayoría de los casos hasta la supresión de las libertades ciudadanas) y permitiera que las decisiones administrativas obedecieran cada vez en mayor medida a influencias particulares y a la presión antes que al consenso, lo que, dado el extraordinario poder económico que el Estado había adquirido, acentuó las oportunidades de corrupción e impunidad.
La situación descrita hizo que el centralismo, como forma de organización del Estado, entrara en una crisis de legitimidad y se pusiera en evidencia la necesidad de cambiar las "reglas del juego"4 particularmente en lo que se refiere a las relaciones entre Estado y sociedad. Un primer paso fue la recuperación y la afirmación de las formas democráticas de conformación de los poderes públicos, pese a que los regímenes democráticos debieron asumir total o parcialmente la inevitable fase de ajuste que sucedió a la crisis económica.
Los actuales procesos de transferencia de funciones corresponderían primordialmente, entonces, a una contratendencia histórica a la descentralización, tanto política como económica, de funciones que antes centralizaban - y aún centralizan en gran medida - los gobiernos nacionales. Sin embargo, mientras la privatización ha sido inducida principalmente por los acreedores extremos, la descentralización política ha cobrado importancia principalmente como una reforma democrática , dirigida a ampliar la "matriz de oportunidades de participación ( en el sentido de Boeninger, 1983 en cada país.
En lo que se refiere a privatización, la experiencia de la región muestra la necesidad de contar con una cuidadosa y transparente regulación ex ante, dirigida a reducir las oportunidades de corrupción en el proceso de venta de las empresas, mejorar efectivamente la calidad de la asignación económica y prever la posibilidad de nuevas oportunidades de corrupción (en el caso de las concesiones). Desde ya, según lo demuestran Manzetti & Blake (1996,668) se habría cometido un grave error al suponer que la simple privatización de empresas públicas y la eliminación de interferencias en la formación de precios reducirían automáticamente la corrupción.
En lo que respecta a los procesos de descentralización política se puede afirmar que, si bien ellos han significado una profundización de la democracia y han viabilizado una mayor eficacia en la acción del Estado, frecuentemente los gastos todavía tienden a crecer más que los ingresos locales, los avances en materia de participación son limitados y, en algunos casos, la descentralización estaría acentuando desigualdades sociales. Una de las causas para que la descentralización política aún no haya generado los resultados que se esperaban de ella sería el conflicto entre objetivos de eficiencia y equidad que generan las transferencias no condicionadas al aporte local pero fuertemente direccionadas con que mayoritariamente están siendo financiadas las nuevas competencias de los gobiernos locales. En efecto, esta no condicionalidad estaría reduciendo substancialmente las potencialidades en materia de eficiencia y aun de participación, pero introduciría en el caso del gasto social entraría en contradicción con el objetivo de la equidad (Finot, 1996).
La descentralización política ha aumentado significativamente el número de denuncias de corrupción. De este incremento no se puede deducir sin embargo que hubieran aumentado los montos globales de dinero desviados ilícitamente pues se debe tomar en cuenta también la mayor exposición de los respectivos gobiemos. En la medida en que se multiplican los escenarios de decisión, la mayoría de las denuncias corresponden más a intereses políticos y hasta personales que a verdaderos actos de corrupción5.
2. Elementos para una nueva política de descentralización
Los resultados obtenidos hasta el momento con la descentralización política y la privatización obligan a hacer una evaluación. Se podría afirmar que, históricamente, tales procesos han sido fuertemente influenciados por la coyuntura en el momento de su formulación y ahora se hace necesario un replanteamiento.
Tanto la descentralización política como la privatización pueden ser analizados y evaluados como políticas dirigidas a hacer más eficiente la asignación global de recursos y a ampliar las oportunidades de participación, objetivos que, junto con la equidad, hacen parte del mandato de los actuales gobiernos democráticos. La corrupción no sólo distorsiona en forma muy significativa los esfuerzos de la democracia para lograr esos objetivos sino le resta legitimidad. De ahí la importancia de contar con políticos que integren ambos tipos de procesos como parte de reformas del Estado dirigidas no solamente a alcanzar los objetivos mencionados sino también a aumentar la transparencia e inducir la participación social en el control del gasto público.
La descentralización debe ser considerada como una reforma institucional, un cambio en las "reglas del juego" entre el Estado y la sociedad civil para que asignaciones que antes realizaba el gobierno central a través de procedimientos predominantemente administrativos ahora sean efectuadas a través de procedimientos políticos democráticos o de la competencia económica. Las transferencias mismas no son lo más importante sino el proceso de cambio y desarrollo institucional que permite inducir procesos de asignación socialmente óptimos.
La descentralización política es una transferencia a autonomías locales de la responsabilidad de proveer bienes públicos. La generación de esos bienes se puede realizar tanto en forma directa, a través de procedimientos predominantemente democráticos (public choice) o de procedimientos predominantemente administrativos, como de la competencia económica, según el tipo de bienes. Lo decisivo para la eficiencia es inducir la participación ciudadana en los procesos de asignación, sea política o económica. Para asegurar eficiencia en la asignación económica lo relevante no es la propiedad de los establecimientos que los proveen sino lograr una institución que conduzca a una asignación socialmente eficiente a través de la competencia.
La descentralización económica de la producción de bienes y servicios que pueden ser generados en competencia conduciría a transferir esta función a establecimientos autónomos (de propiedad estatal, colectiva o privada), dejando a los ciudadanos la tarea de decidir mediante participación directa (elecciones, consultas ciudadanas) o a través de sus representantes, sobre asignaciones dirigidas a implementar soluciones cooperativas, de las que sus respectivos gobiernos serian principales promotores y ejecutores. Es evidente que en la medida en que se lograra estos objetivos se reducirían substantivamente las oportunidades de corrupción. Conseguiros dependería de poder desarrollar procedimientos transparentes y participativos, tanto para los procesos de asignación política como para asegurar la competencia desde el proceso mismo de contratación de bienes y servicios y, a la vez, desarrollar capacidades para controlar la calidad de los bienes y servicios contratados.
Ahora bien, la transparencia y las oportunidades de participación en el control del gasto están en directa relación con el grado de descentralización que alcance. En la medida en que se reduzca el número de decisiones que deben ser tomadas en cada ámbito y se aproxime estas decisiones a la población, se podrá inducir la transparencia y la participación en las decisiones y control del gasto.
En cambio, si la descentralización conduce a la formación de nuevos centros, donde se reproducen tanto la multiplicidad y complejidad de las decisiones que antes eran tomadas en los gobiernos centrales como la inaccesibilidad de la población a estas decisiones, se estará abriendo nuevas oportunidades de corrupción, amenazadas tan sólo por los respectivos partidos de oposición.
Sin embargo, para aprovechar al máximo las potencialidades de la descentralización en la lucha contra la corrupción no basta aproximar las decisiones al ciudadano y a sus organizaciones, ni siquiera facilitar su participación en las decisiones sobre gasto y control del mismo. Es necesario involucrar su aporte en estas decisiones pues de lo contrario no opera la racionalidad económica de la "opción pública" (public choice) (ver Finot 1996).
3. Posible evolución de los procesos de descentralización
Una revisión de los procesos de descentralización política que se están llevando a cabo en la región, permite observar que en la mayoría de los casos el gasto local está siendo financiado principalmente por transferencias nacionales no condicionadas al respectivo aporte local. Esa dependencia estaría no solamente restando potencialidades a la descentralización en lo que se refiere a eficiencia y lucha contra la corrupción sino contribuyendo a generar presiones inflacionarias al estimular más el gasto que el aumento de ingresos. En la medida en que la estabilidad es un objetivo prioritario, este peligro obliga a los gobiernos nacionales a observar cautela en la profundización de los procesos, con el consiguiente perjuicio respecto a las potencialidades de la descentralización en materia de eficiencia y participación.
Básicamente podrían plantearse las siguientes preguntas:
- ¿Conduce a la eficiencia transferir la función de producir servicios desde el
gobierno central a los gobiernos locales, tal como se lo ha estado haciendo en
el caso de la salud y la educación? ¿0 esta transferencia entorpece
responsabilidades propiamente gubernamentales?
- ¿Se podría condicionar al aporte local transferencias destinadas al gasto
social o dichas transferencias deberían más bien ser subsidiarias respecto a
los ingresos familiares?
Correspondería en cambio a la nación asegurar que cada ciudadano tenga igual derecho a acceder a una canasta de servicios básicos a fin de enfrentar la pobreza y reducir las desigualdades sociales. Para ello el gasto social debería ser subsidiario respecto a los ingresos familiares y no destinarse a ofrecer servicios "gratuitos" a todos por igual. Se plantea entonces el subsidio a la demanda y la libertad de los consumidores de escoger a sus proveedores.
Liberadas las comunidades locales, al menos en gran parte de la obligación de generar servicios que pueden producir mejor establecimientos independientes, no habría obstáculo para profundizar la descentralización hasta involucrar la participación directa de los ciudadanos en el desarrollo local. Este involucramiento consistiría no solamente en decidir concertadamente el gasto en infraestructura, urbanismo, capacitación, servicios a la producción, cultural etc., sino en definir su propio aporte para financiar dicho gasto.
Aun así, el papel de los gobiernos locales en materia de política social sería
esencial. En efecto, a ellos les correspondería:
- La concertación para el desarrollo económico y el mejoramiento de los
ingresos a través de la creación de empleo, tarea respecto a la cual el sistema
de redistribución social de los gobiernos nacionales es subsidiario.
- Controlar el cumplimiento de normas técnicas y de calidad de los productos y
de la normativa referida a la competencia, los recursos naturales y el medio
ambiente en los procesos de producción de bienes y servicios.
- Contratar y controlar servicios subsidiados.
- Evaluar a los beneficiarios de subsidios familiares e individuales.
- Redistribuir intraterritorialmente los recursos a través de políticas
dirigidas a beneficiar con preferencia a las zonas más pobres.
De hecho ya se puede advertir algunos elementos que indican que los procesos de descentralización ya están avanzando en una dirección como la indicada. En efecto, en varios países (Argentina, Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador) concurren desde hace tiempo en la prestación de servicios subsidiados de educación y salud establecimientos estatales y no estatales. Chile cuenta con una experiencia importante en materia de educación subsidiada y subsidios a la demanda de servicios de salud, vivienda y otras prestaciones, operados a través de las municipalidades. Colombia ha emprendido una audaz reforma en la gestión de la salud dirigida a sustituir los actuales subsidios a la oferta por subsidios a la demanda donde las administraciones municipales jugarían un papel similar al caso chileno.
Por otro lado, existen importantes experiencias en materia de transferencias condicionadas al aporte local. En México la instauración de este tipo de transferencias está suscitando un crecimiento importante de las recaudaciones locales y en toda la región se cuenta con la de diversos fondos de desarrollo que siguen el modelo del Fondo Social de Emergencia creado en Bolivia en 1985, cuyo funcionamiento se basa en la iniciativa de las comunidades beneficiarios y cuyos desembolsos casi siempre están condicionados al aporte de la respectiva comunidad.
Esta probable evolución tiene importantes implicaciones para la lucha contra la corrupción. Antes de examinarlas se hará una breve revisión de algunos análisis realizados sobre este tema, por lo general aún no referidos a la problemática particular emergente de la descentralización.
4. Fortalezas y debilidades de la descentralización frente a la corrupción
Existen varias aproximaciones al concepto de corrupción. A partir del análisis económico se ha llegado a cierto consenso en que sería el "uso ilegítimo de bienes o autoridad públicos para beneficio privado" (Nas et al. 1986,108). En cambio para Caiden (1997, 20-24), desde un punto de vista más amplio, corrupción sería principalmente el soborno pero también el blanqueo de dinero, el delito organizado internacionalmente, la creciente influencia del dinero en la política pública y el uso de los recursos públicos o solidarios como patrimonio propio (en este último caso estarían algunas organizaciones no gubernamentales). Otros autores, finalmente, con una aproximación institucional, toman en cuenta más que el hecho en si, las "condiciones gubernamentales que estimulan a ciertos individuos a evitar obstáculos o lograr un tratamiento favorable sobornando a quienes controlan determinados instrumentos públicos" (Tanzi, 1994).
Sin duda la elaboración e implementación de políticas de descentralización representa una oportunidad excepcional para modificar la institucionalidad existente y desarrollar una nueva en el escenario local, que reduzca al máximo las oportunidades y la disposición a hacer un uso ilegítimo de bienes colectivos, o de la autoridad, en beneficio privado6.
Sin embargo, la descentralización política al consistir en una transferencia de poder desde un gobierno central a gobiernos locales puede crear nuevas oportunidades de corrupción. Siguiendo el análisis de Kurer (1993), en ausencia de una institucionalidad suficiente, en la medida en que las competencias transferidas a las comunidades locales incluyan facultades normativas y de creación de impuestos (en su sentido más amplio), ellas podrían ser usufructuadas por los gobernantes corruptos en función de maximizar su ingreso personal, con la única condición de asegurar un apoyo político suficiente a través de la ejecución de algunas obras de impacto y compartir las ganancias ilegítimas con su clientela. Es más: en la medida en que los gobernantes puedan reclutar empleados éstos actuarán como agentes del principal.
Los beneficios ilegítimos, de los que en menor medida también se benefician los funcionarios, serían tanto mayores cuanto mayor sea la discrecionalidad de que los gobernantes dispongan para decidir sobre adquisiciones, venta de bienes públicos y endeudamiento de la comunidad. según lo demuestra el autor citado, las distorsiones en los procesos de asignación dentro de un modelo clientelista son mayores que si su comportamiento fuera de simple maximizador de rentas derivadas del usufructo de los bienes públicos. Siguiendo a Manzetti & Blake (1996), para reducir las probabilidades de que se dé una situación como la descrita, habría que actuar sobre dos tipos de factores generadores de corrupción: la disposición a corromperse y las oportunidades de hacerlo, factores que en conjunto hacen que las ventajas sean superiores a los peligros. La disposición a corromperse se originaría principalmente en la búsqueda del enriquecimiento y de ventajas políticas, tales como poder transmitir una imagen de invulnerabilidad y asegurar su clientela. Las oportunidades se generan dependiendo del grado de intervención del Estado en la actividad económica, del nivel de discrecionalidad de que dispone el gobernante, de los costos de intermediación, del respectivo sistema electoral y del ingreso de nuevos grupos a la política. Finalmente, el grado de corrupción en cada caso dependería de las restricciones institucionales, de la naturaleza de los regímenes gubernamentales (pocas o muchas oportunidades) y de la valoración social.
En este último sentido Caiden (1988) señala la importancia de un diseño institucional inadecuado para crear oportunidades de corrupción, del cual hace parte la normativa de los países desarrollados que, con excepción de los Estados Unidos, otorga legalidad a los pagos realizados a funcionarios extranjeros en calidad de sobornos (Einger, 1995). Mosqueira (1995), a la luz de la experiencia peruana, muestra cómo el hecho de no contar con "buena ley" y los costos acrecentados por la corrupción hacen que la relación beneficio/costo en el caso de la corrupción "sin robo" (al Estado, en términos de Scleifer & Vishny, 1993) sea inferior a esta misma relación en el caso de permanecer en la informalidad ("con robo"). El origen de este problema sería la nula participación de la ciudadanía en la elaboración de normas (que en un 98% provienen del Poder Ejecutivo) y el carácter secreto de la información pública. En consecuencia lo fundamental para enfrentar la corrupción sería contar con leyes que garanticen transparencia, participación ciudadana y responsabilidad, para todo lo cual el acceso libre a la información sería decisivo.
4. Conclusiones y recomendaciones preliminares
- Pese a sus grandes potencialidades, la descentralización genera dos
tendencias contrapuestas en lo que se refiere a la lucha por la corrupción. Por
un lado representa, según se ha afirmado, una oportunidad única para modificar
la institucionalidad existente y, sobre todo, desarrollar una nueva en el nivel
local, en la que se tomen en cuenta las lecciones aprendidas, pero en la medida
en que no se acierte en este cometido, la transferencia de poderes
gubernamentales a escenarios locales puede crear nuevas oportunidades de
corrupción, particularmente en el desempeño de funciones que las
administraciones locales no han desempeñado tradicionalmente.
- El elemento nuevo que debe aportar la descentralización en la lucha contra la
corrupción es la participación ciudadana en el control del gasto público. Esta
participación resultará facilitada en la medida en que los gobiernos locales
están obligados a realizar consultas ciudadanas, las comunidades locales deban
decidir sobre menos asuntos y cuenten con información para poder decidir
estableciendo una relación beneficio/costo para cada caso.
- El papel del control de la comunidad será tanto más importante cuanto más
próximos se encuentren los niveles gubernamentales de la población y cuanto
mejor se pueda establecer la relación beneficio/costo de las decisiones. En la
medida en que no se den estas condiciones cobra importancia la adecuación y
democratización de las organizaciones no estatales de ámbito regional
subnacional y, sobre todo, los mecanismos de control "vertical" que, además,
deben adecuarse a nuevos tipos de contratos.
- Lo anterior implica que para los niveles subnacionales se debería definir
políticas diferenciadas según el origen de los recursos administrados:
- los generados por la propia comunidad o condicionados a su aporte,
- los de libre disponibilidad pero no generados por la comunidad ni
condicionados a su aporte, y
- los que administran los gobiernos subnacionales
en calidad de agentes del gobierno central.
- los generados por la propia comunidad o condicionados a su aporte,
- Según la evolución previsible de los procesos, las comunidades locales
requerirán de menos funcionarios pero ellos deberán ser de mayor nivel. Sería
importante anticiparse tanto en la formación y capacitación de estos
profesionales como en el establecimiento de un sistema único de carrera
administrativa que asegure imparcialidad en los procedimientos de reclutamiento,
niveles competitivos de remuneraciones, estabilidad y proyección a los
funcionarios públicos en general.
[1] Documento preliminar, sujeto a modificaciones y ampliaciones antes de su publicación.
[2] Alianza "estratégica" que no fue característica exclusiva de la región sino clave del éxito económico en países como Japón y Corea.
[3] Ya en 1985 Palma señaló que la primera reacción ante la crisis fue acentuar el centralismo.
[4] Término de North (1992), para referirse a las instituciones. Este autor, y los neoinstitucionalistas en general, aplican el concepto de costos de transacción (introducido por Coase, 1960, en el debate sobre externalidades), para analizar como la construcción institucional es un componente indispensable del desarrollo económico que no puede ser generado por el mercado.
[5] En Bolivia, por ejemplo, según la Secretaria de Participación Popular, en tres años, desde que se inició el proceso de descentralización a los 31 1 municipios, hubo 82 denuncias de corrupción pero en su mayor parte "no reflejan un mal manejo de recursos sino surgen de intereses políticos, técnicos e incluso rencillas personales" (Presencia, julio de 1997).
[6] Aquí cabe hacer una precisión: parece preferible referirse a 'bienes colectivos" y no a 'bienes públicos" a fin de incluir los llamados "bienes públicos no estatales" y a autoridades legítimas pero no reconocidas legalmente. En efecto, si bien en el análisis económico la teoría desarrollada sobre los bienes públicos es perfectamente aplicable a los bienes colectivos, no ocurre lo mismo desde un punto vista jurídico, pues en este caso "bien público" es solamente aquel que es de propiedad del Estado. De manera similar, la autoridad puede emanar tanto de disposiciones legales como de normas consuetudinarias.
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